Cuando se inicia un proceso liberalizador, la infraestructura y los servicios básicos están en manos de un monopolista. Esto obliga a realizar una serie de actuaciones encaminadas a introducir las fuerzas del mercado. En primer lugar es habitual crear un ente regulador específico e independiente encargado de velar por la pureza del proceso. Este tipo de órganos son responsables de la regulación técnica (asignación del espectro, número de licencias, estándares de calidad etc.) y también de la regulación económica y social (servicio universal, régimen de interconexión, precios, etc.) En general, cuestiones como las fusiones en el sector de las telco están atribuidas a las autoridades de defensa de la competencia. Los reguladores están facultados para actuar ex ante más que a tomar decisiones ex post destinadas a rectificar los problemas una vez que se hacen evidentes. Este enfoque de la actividad regulatoria abre los portillos a la discrecionalidad salvo que la acción del regulador esté claramente delimitada.

Segundo, otra tarea importante del regulador es definir los límites entre el monopolio y los servicios competitivos. Esta tarea no es fácil y ha de estar sometida a una revisión permanente ya que los avances tecnológicos pueden alterar de manera drástica las fronteras entre uno y otro campo. Esta es una precisión fundamental, porque las regulaciones presentan una acusada tendencia a perpetuarse aunque las causas que justificaron su implantación hayan desaparecido.

En tercer lugar, el número y las condiciones de las licencias para la entrada de nuevos operadores es una cuestión normalmente atribuida al regulador, aunque en algunos países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (Ocde), esa función corresponde al ministro responsable del área de las telecomunicaciones (como ocurre en el Reino Unido) En la actualidad, la orientación general es a no limitar el número de operadores, salvo en los segmentos del mercado en los cuales haya escasez de frecuencias. Aquí el procedimiento habitual de asignación del espectro es la concesión administrativa o la subasta.

Cuarto, el regulador ha de facilitar el acceso de los nuevos operadores de los recursos de la red y a los servicios. Esto supone introducir garantías en términos de disponibilidad, acceso técnico y precios sobre bases no discriminatorias. El objetivo es impedir que el operador dominante (OD) abuse de su poder de mercado (control de la infraestructura, en especial del bucle local, y de la base de consumidores) En la práctica, una regulación procompetencia en la etapa de transición implica asegurar el acceso de los potenciales competidores a la estructura de servicios básicos, garantizar condiciones no abusivas de interconexión, permitirles conocer la información relevante referida a la base de clientes y a la propia red, y asegurar que el servicio universal (SU) sea financiado durante esta etapa por el OD. Por norma general, esta política exige una regulación asimétrica que ayude a que los nuevos operadores sean competitivos.

Luego, el regulador ha de obligar a que el antiguo monopolista lleve una contabilidad separada de cada una de las unidades de negocio (caso de la mayoría de los países) e incluso forzar la fragmentación del OD en pequeñas unidades (caso AT&T) El objetivo de esta iniciativa es impedir las "subvenciones cruzadas" que permitan al OD conseguir ventajas competitivas artificiales a costa del resto de los operadores.

Por lo que se refiere a los consumidores, las políticas liberalizadoras han intentado implantar medidas destinadas a trasladarles, con la máxima rapidez posible, los beneficios de un mercado más competitivo. Para conseguir ese objetivo se han utilizado dos procedimientos: el control de los beneficios obtenidos o de los precios cargados por el OD. La restricción de los primeros no ha funcionado demasiado bien y su efecto sobre los consumidores es imperceptible, lo que ha motivado su abandono en la mayoría de los países. Bajo este sistema, las empresas carecen de incentivos para ahorrar costes porque no pueden apropiarse de ellos y, además, su instrumentación plantea problemas de difícil solución. Por ejemplo, resulta muy complejo saber exactamente cuáles son los márgenes de las empresas, lo que se presta a todo tipo de operaciones de camuflaje por parte de las compañías y de excesos de arbitrariedad por parte de los poderes públicos. En la práctica, este tipo de acciones se enfrenta a un dilema: el de la imposibilidad de tener un conocimiento exacto de todas las variables que determinan el precio del mercado y/o los beneficios de las compañías. Esto hace que las autoridades reguladoras sean incapaces de realizar una asignación eficiente de los recursos y muy capaces de generar graves distorsiones.

Durante el proceso de transición a la competencia, la fórmula más sencilla y eficaz es actuar sobre los precios cargados por el OD a los usuarios últimos de los servicios. El sistema británico, según el cual el OD solo puede subir los precios x puntos por debajo del Indice de Precios al Consumo ofrece claras ventajas en relación con sus alternativas: los consumidores se benefician de una caída en los precios reales y se apropian de una parte sustancial de las ganancias de eficiencia logradas por las empresas; las compañías tienen incentivos para ahorrar costes, mejorar su gestión y elevar la productividad, porque esa es la única vía de aumentar sus beneficios; los consumidores, los gestores y los inversores disponen de un marco estable, etc. Por último, la imposición de estándares mínimos de calidad permite que las reducciones de precios y de costes no se realicen a expensas del servicio.

El autor es presidente de Freemarket International Consulting de España. Este artículo es un extracto de su ponencia La liberalización de las telecomunicaciones: del monopolio a la competencia; una visión de la regulación, presentada el 22 de marzo ante el foro "El Negocio de las Telecomunicaciones", organizado en Caracas por la Cámara de Empresas de Servicios de Telecomunicaciones, Casetel